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의료보험 재정 통합 문제를 매듭짓지 못해 작금의		2002.01.14
한국복지문제연구소 \| 조회 110 인쇄 스크랩
의료보험 재정 통합 문제를 매듭짓지 못해 작금의 심각한 법집행 불능 사태를 초래한 김대중 정부를 고발한다. 의보 재정통합 유예 여부를 놓고 정부와 여야 정치권 모두 갈팡질팡하 며 헛된 논란과 책임회피만 하고 있는 작금의 사태는 개탄스럽기 짝 이 없다. 특히 여야는 사태의 심각성을 헤아리지 못해 사실상 마지막 기회였던 지난해 12월29일 총무협상에서 차선의 돌파구를 마련하는데도 실패했 다. 금년 1월4일 재협상을 하기로 했지만 이미 법적 시한을 넘겨 정부 와 정치권 스스로가 위법상태를 방조한 책임을 면할 수 없게 됐다. 여 야는 책임을 상대방에 전가하면서 문제가 없지는 않으나 크지는 않을 것으로 본다. 보건복지부가 정치권 입장을 감안해 통합속도를 조절한 다면 큰 행정적 혼란은 일어나지 않을 것이라는 상식 밖의 어처구니없 는 얘기를 하고 있다. 2002년 1월1일부터는 국민건강보험법 제33조와 부칙 제 10조에 따라 지역 직장 의보 재정은 이미 통합됐다. 정부는 최소한 지난해 말까지 는 재정통합의 전제가 되는 보수(소득)를 기준으로 하는 단일 보험료 부과 기준을 마련해야 했다. 또한 대통령령의 제 개정 등 법 시행에 필요한 조치를 취했어야 했다. 물론 농어민이나 자영업자에 대한 소득 파악은 당초부터 말처럼 그렇 게 쉽게 될 수가 없는 일이어서 소득을 기준으로 하는 단일의 보험료 부과 기준 마련은 현실적으로 불가능했었다. 그렇다면 정부와 정치권은 최소한 법적 불능상태는 방지하여 정책부재 는 막았어야 했다. 법을 제정하는 입법부 스스로가 법을 무시하고, 행 정부는 정책집행을 포기하는 상황에서 어떻게 민생이 안정될 수 있겠 는가. 너무나 한심스러운 정부와 정치권의 중심 없는 처사로 국민은 불안하 고 헷갈릴 뿐이다. 이 지경까지 몰고 온 것을 지켜보는 국민 어느 누 가 정부를 믿고 생명과 재산을 보호받을 수 있다고 생각하겠는가. 이제 김대중 정부가 포퓰리즘의 덧없는 힘을 믿고 소위 개혁의 칼을 휘두른 의료보험통합의 실상과 그로 인해 국민생활에 초래된 엄청난 부담과 고통을 국민의 이름으로 공개하며 정부의 위법행위를 엄중히 고발하지 않을 수 없다. 본인은 김대중 정부가 들어선 후 공직 재임 때는 의보통합의 위험성 을 경고하고 신중한 접근을 건의한 바 있다. 정부에서 직을 박탈당한 이후로는 여러 언론매체나 저서를 통해 의보파탄 상태가 올 것임을 누 차 경고하고 의보통합과 의약분업에 대해 조속히 전면 재검토할 것을 촉구했다. 하지만 그때마다 '반 개혁'으로 매도당하거나 외면 당해 왔 다. 불행하게도 의보통합과 의약분업은 예견한 대로 파탄이 났고 그 에 따라 국민의 부담과 고통이 가중된 데 대해 무척 가슴 아프게 생각 한다. 정부와 정치권이 의보통합 문제를 둘러싸고 벌인 작금의 사태를 보면 서 이제 더 이상 정부와 정치권에 민생안정을 기대할 수 없다는 것이 분명해졌다. 국민의 한 사람으로서 내 생명, 내 재산을 내가 지키고 이를 위해 뭔가 하지 않으면 안 되는 상황이 됐다. 김대중 정부의 무지 무능 무책임과 정치권의 직무유기로 인해 뇌사상 태가 되어버린 의료보험의 재생을 위한 일대조치를 취할 것을 다시 한 번 촉구해 마지않는다. 제도 파탄을 우려하고있는 많은 뜻 있는 인사들의 다음과 같은 '자구 적인 조직화’요구를 국민의 한사람으로서 거절할 수 없는 절박한 상 황에 왔음을 천명한다. 첫째, 김대중 정부의 총체적으로 실패한 의료개혁의 실상을 국민에게 직접 공개하는 설명회를 전국적으로 순회 개최해야한다. 둘째, 법적으로 금년 1월1일부터 지역 직장 의보재정이 통합되었음에 도 소득을 기준으로 한 단일 기준의 보험료를 부과하지 않을 경우 보 험가입자로서 위법한 보험료 부과를 거부할 수 있음을 국민에게 홍보 해야한다. 셋째, 아울러 위법한 보험료부과에 대하여는 제반 법적 대응 방안을 강구해야 한다. 넷째, 법상 재정 통합이 되고 소득을 기준으로 한 단일 보험료 부과기 준을 마련토록 되어 있음에도 이를 위반한 정부의 행위는 헌법 제65조 에 의거 탄핵 대상임에 분명하다. 국민과 함께 국회의 탄핵발의를 촉 구해 나가야한다. 다섯째, 한국복지연구소는 관계 전문가와 함께 국민 각계 각층의 여론 을 수렴하면서 파탄 난 의료보험과 고통만 주는 의약분업에 대해 전 면 재 검토를 전제로 하는 대안 모색에 나서야한다. 끝으로, 의보제도를 깡그리 파탄 지경으로 몰아넣은 원인자의 책임은 반드시 규명돼야 한다. ※ 의료보험 파탄 원인분석 및 경과 1. 김대중 정부의 의료개혁으로서 의보통합 2. 종래의 자치적 의보 운영시스템의 내용과 의미 3. 의료개혁으로서 의보통합의 내용과 의미 4. 소득을 기준으로 하는 단일 보험료 부과 기준 마련 등이 의료보 험 통합합의의 전제조건 5. 의보통합이 왜 의보파탄을 초래했는가 ? 6. 의료개혁 실패가 초래한 국민의 부담과 고통 7. 정부의 직무상 위법행위는 탄핵대상이다 1. 김대중 정부의 의료개혁으로서 의보통합 김대중 정부는 집권하자마자 의료개혁이라는 명분으로 의료보험을 국 가관리체제로 변혁하는 조치를 취했다. 즉 의료보험의 명칭부터 건강 보험으로 바꾸고 지역의보, 공무원· 교직원의보, 직장의보를 하나로 통합하고 보험공단을 설립했다. 지금까지 사업장 또는 지역별로 노사 합의나 주민 자치적으로 운영하던 의보시스템을 국가관리하에 보험공 단에서 획일적으로 관리하게 하였다. 당시 정부는 의료개혁이라는 명분 하에 의보통합을 추진하는 이유로 다음 4가지를 들면서 소위 개혁의 칼을 휘둘렀다. 첫째, 의료보험을 통합하면 국민이 부담하는 보험료가 훨씬 경감된다. 둘째, 가입자간 보험료 부담의 형평성이 제고된다. 셋째, 의료보험에 대한 국고지원도 필요 없게 된다. 넷째, 반면에 보험혜택은 넓어진다. 그러나 98년 의보통합을 추진한지 3년이 경과된 지금 정부의 선전이 나 공약과는 달리 모두 정반대의 결과가 나타났다. 2. 종래의 자치적 의보 운영시스템의 내용과 의미 왜 정부의 선전·공약과는 정반대의 결과가 나타났는지 그 원인을 규 명하자면 의보통합 전후의 의보 운영 시스템을 짚어보지 않으면 안 된 다. 의보통합이 되기 전까지의 의보 운영시스템은 다음과 같다. 농어민이나 자영업자를 위한 지역의보는 238개 시·군·구 지방자치단 체 단위로 관내 주민을 가입자로 설립된 지역의보조합(법인)이 관리 운영했다. 사업장 근로자를 위한 직장의보는 140개 사업장 또는 사업장 군(群) 별로 근로자와 사업주를 가입자로 설립된 직장의보조합(법인)이 관장 했다. 지역의보든 직장의보든 조합의 주요 의사결정과 감시·감독은 주민대 표(지역의보의 경우)나 노·사 대표 (직장의보의 경우)로 구성되는 조 합운영위원회에서 이루어진다. 조합업무의 집행은 운영위원 중 4∼6인의 위원으로 구성되는 이사회에 서 선출된 대표이사가 행한다. 예를 들면 가입자에 적용하는 보험료부과기준이나 보험료율의 결정은 조합운영위원회에서 심의·결정하고 구체적인 부과·징수는 대표이사 가 행하며 조합운영위원회가 이를 감시·감독한다. 이와 같은 의보 운영시스템을 짜게된 이유는 사회보험의 기본정신이 가입자의 민주적 절차에 의한 사회적 합의라는 보험이론에 부합하고 선진국의 100여 년에 걸친 운영경험의 결과이기 때문이다. 아울러 국민으로 하여금 강제로 보험에 가입하게 하며 보험료는 소득 에 따라 차등적으로 부담케 하는 반면 보험혜택은 동일한 사회주의적 요소를, 민주주의와 시장경제원칙의 자본주의 체제와 합리적으로 조화 시키는 방안이기 때문이다. 또한 사회보험도 보험인 이상 수지균형을 이루지 못하면 파산하게 된 다. 보험재원을 안정적으로 확보하고 의료비증가를 효율적으로 억제시킬 수 있는 방안은 다보험자 체제를 유지하면서 의료공급자와 보험자간 견제와 균형을 이룰 수 있는 자치제 의보운영 시스템이기 때문이다. 3. 의료개혁으로서 의보통합의 내용과 의미 김대중 정부는 위와 같은 238개 지역의보조합과 140개 직장의보조합 을 전부 해체하고 통합하여 하나의 공단을 설립해서 4,600만 명의 가 입자를 관리운영하는 시스템으로 바꾸었다. 공단에는 보건복지부장관이 임명하는 16인의 이사로 이사회가 구성되 고 대통령이 임명하는 이사장이 업무를 통할 집행한다. 그리고 보험 료 조정 등 보험재정과 관련된 주요사항을 심의 의결하기 위해 보건복 지부장관이 임명하거나 위촉하는 30명의 위원으로 재정운영위원회가 설치되어 있다. 공단의 조직운영 체제에서 보는 바와 같이 가입자인 주민이나 노·사 는 보험 운영에서 원천적으로 배제되고 국가관리 의보시스템으로 변혁 되었다. 민주적 절차에 의한 사회적 합의로 운영한다는 사회보험의 본질에서 이탈된 의보운영 시스템이 되었다. 뿐만 아니라 국민으로하여금 보험 가입을 강제하며 보험료는 차등적으로 부담하나 혜택은 동일한 사회주 의적 요소만 강화되고 민주주의 시장경제원칙은 거의 배제시켜 버렸 다. 형태는 보험이나 실제적으로는 보험의 성격이 아니고 자율과 책임 의 식이 소멸된, 세계에서 유례를 찾아볼 수 없는 체제가 된 것이다. 4. 소득을 기준으로 하는 단일 보험료부과기준 마련 등 의보통합의 전제조건 지역, 직장가입자의 보험재정이 통합되어 한 주머니 살림 이 이루어지기 위해서는 보험료 부과기준이 동일해야 됨은 당연한 이 치이다. 물론 이때 보험료부과기준의 대상은 가입자의 소득(보수)이다. 지금까지는 근로자는 보수를 기준으로 자영업자는 소득, 재산, 자동 차등을 기준으로 보험료를 산출 부과했다. 더욱이 지역가입자인 자영자에 대하여는 연간 소득금액에 따라 2원 화시켜 보험료를 부과해왔다. 지역·직장의보의 재정이 분리운영되는 동안에는 불합리하기는 하지 만 현실을 감안하여 이해할 수도 있었다. 그러나 보험재정이 완전히 통합된 상태에서 서로 상이한 3가지 부과 체계는 이론적으로나 현실적 으로 있을수 없다. 만약 현재처럼 3분류로 부과하는 것은 도로 통행료를 징수하면서 사람 에 따라 몸무게, 키, 나이 등을 기준으로 부과하는 것과 다를 바 없 기 때문이다. 헌법재판소가 1999년 6월 29일 "지역가입자와 직장가입자 간 보험료부 담의 평등이 보장되지 않는 한 의보통합은 헌법적으로 허용되지 않는 다"고 결정한 것도 이와 같은 이치에서일 것이다. 정부가 2000년 7월 1일 직장의보까지 완전히 통합하면서 소득을 기준 으로 하는 단일 보험료부과기준 마련이 어렵기 때문에 2001년 말까지 는 지역, 직장 재정을 구분계리하고 2002년 1월1일부터 통합토록 국민 건강보험법을 개정한 것도 같은 맥락이다. 즉 1년 6개월의 유예기간동안 자영업자에 대한 소득을 파악하고 이를 바탕으로 지역가입자나 직장가입자에게 적용할 보험료 부과기준을 마 련한다는 의도였다. 그러나 의보재정이 완전히 통합된 이 시점까지 소득을 기준으로 하는 단일 보험료부과 기준을 마련하지 못하고 있다. 농어민이나 직장 자 영업자의 소득파악이 되지 않기 때문이다. 또한 지역· 직장 의보재정이 통합 운영되자면 보험료부과기준 마련 외에 또 법적으로나 행정적으로 조치해야 될 주요사항이 한 두 가지 가 아니다. 예를 들면 첫째, 설사 소득이 파악되어 소득을 기준으로 보험료를 부과하더라도 직장가입자와 지역가입자간 소득산정 시점이 1년 이상 시간 갭이 있 고 소득액 산정 방법도 다르기 때문에 이를 단일화하는 법적 장치 가 강구되어야 한다. 둘째, 지역 직장 의보재정이 완전히 통합 운영되는데 지역가입자 보험 료의 50%를 국고에서 지원하는데 직장가입자 보험료의 50%를 사업주 로 하여금 부담케하는 것은 있을 수 없기 때문에 이에 대한 합리적 인 법적기준이 마련되어야 한다. 셋째, 보험료 부과소득의 등급, 소득의 산정방법, 기준 등 통합시행 에 필요한 대통령령을 제·개정하는 조치 등을 취해야 한다. 넷째, 지역·직장의보의 재정이 통합되는 시점에서 가입자를 지역가입 자 와 직장가입자로 구분할 이유나 실익이 없기 때문에 가입자를 세대 단위나 개인단위로 단일화하는 법적 조치를 강구해야 한다. 그런데 정부는 사회보험의 원리에 부합되는 의보시스템이 어떠해야 하느냐의 문제에 대해서는 말할 것도 없고 의보재정통합의 전제가 되 는 사항에 대해서도 어떠한 조치를 취한 바가 없다. 그러면서 정부, 여당은 재정은 통합되어야 한다는 달나라 얘기만 하 고 있어 우스꽝스럽기도 하고 국민을 무시하는 것도 유분수가 있어야 한다는 생각이 든다. 5. 의보통합이 왜 의보파탄을 초래했는가 ? 의료보험통합이 어떠한 과정과 원인에서 의료보험을 파탄시켰는지 구 체적으로 설명해 본다. 첫째, "의보통합의 내용과 의미"에서 살펴본 바와 같이 보험운영에 있 어 비용부담자인 가입자의 참여와 시장경제 원칙은 배제되는 반면 차 등부담, 동일 혜택이라는 사회주의 이념만 강화됨으로써 보험재정운영 에 효율과 책임의식이 사라지게 되었다. 둘째, 자영자에 대한 소득파악이 되지 않는 상황에서 전국단위 중앙집 중 관리가 되어 가입자의 실소득에 근거한 보험료부과가 불가능하자 성별, 나이, 재산, 자동차등을 기준으로 보험공단이 임의로 소득을 산출하여 보험료를 부과하고 있다. 어떤 가입자가 이러한 보험료 부과 체계에 동의하겠는가? 제도거부 심리가 확산될 수밖에 없다. 셋째, 제도 거부 심리와 보험료부과에 불만을 가지는 지역 가입자는 자연히 보험료납부를 게을리 하게 된다. '98년 10월 지역의보가 통합된 이후 보험료 당기 징수율이 20% 포인 트 이상 급락하게 된 것이 이러한 현상을 여실히 보여주고 있다. 넷째, 의료비는 신기술, 신 장비의 발달로 항상 물가상승률을 훨씬 상 회하는 특성이 있다. 이렇게 증가되는 의료비 상승에 부응하여 매번 보험료를 인상해야 하는데 의보통합으로 보험료인상이 전국단위의 정치문제로 확대되어 적기에 적정한 보험료인상이 불가능하게 되었다 다섯째, 전국적인 의료행위에 대한 중앙의 형식적 심사기능만으로는 과잉, 불법진료 등을 방지하는 등 의료비증가를 억제할 수 없다. 그것은 지역단위의 보험자와 의료기관간 견제와 균형을 바탕으로 사 후관리가 강화될 때만이 가능하다. 여섯째, 공룡 조직화된 보험공단이 관료화되고 거대노조의 탄생으로 가입자에 대한 서비스 기능은 물론 보험재정 보호에 대한 책임의식이 현저히 약화되었다. 6. 의료개혁 실패가 초래한 국민의 부담과 고통 김대중정부가 소위 개혁의 칼을 휘두른 의보통합 등 의료개혁은 과 연 우리에게 어떠한 결과를 가져다주었는가. 첫째, 정부의 선전 공약과는 정반대로 '98년 10월 지역의보가 통합되 자마자 보험료는 오히려 26%나 올라갔다. 2001년 한해동안에도 지역 · 직장 가릴 것 없이 보험료가 26%나 인상되는 등, 국민의 부담은 날 로 늘어나고 있다. 둘째, 지역의보에 대한 국고지원이 필요없다는 공약과는 달리 2001년 도에는 2조 6.363억 원으로서 97년 대선공약을 할 때 보다 무려 3배 나 늘어났다. 셋째, 보험혜택이 확대되기는커녕 진료시 환자본인 부담이 대폭 늘어 났을 뿐 아니라 1,400여개 약품이 보험에서 제외되고 보험일수도 단축 되는 등 보험혜택은 대폭 축소되었다. 넷째, 보험재정적자는 통합이 가시화된 '96년부터 발생하기 시작하여 지역의보가 통합된 '98년도에는 6,400억원이 되는 등, 매년 눈덩이처 럼 불어났다. 결국 의보통합 3년만에 온 국민이 20여 년간 적립한 4조 원의 보험준비금 마저 모조리 소진했다. 다섯째, 이제는 보험료 인상이나 국고지원으로서는 그 적자를 감당할 수 없어 2001년 6월부터는 이자를 주고 금융차입하여 진료비를 때워 가고 있는 형편이다. 2001년 말까지 총액 5조원정도를 차입하여 보험료로 3조원정도를 상환하여 2조원 상당 차입금을 빚지고 있다. 실 은 차입액이 2조원을 상회하게 되어 있으나 국민감정을 고려하여 의료 기관에 대한 진료비지불을 의도적으로 늦추어 차입규모를 축소시키고 있을 뿐이다. 여섯째, 비현실적이고 준비 안된 의약분업으로 인해 약의 오, 남용을 줄이는 게 아니라 약의 사용량과 약제비용은 오히려 50%이상 늘어났 다. 이렇게 부담은 부담대로 가중되고 병원과 약국을 오가는 고통과 간 접비용만 추가시킨 꼴만 되었다. 7. 정부의 직무상 위법행위는 탄핵대상이다. 의보통합문제에 대한 정치적 협상과는 별개로 2002년 1월1일부터는 국 민건강보험법 제 33조의 규정에 의해 지역. 직장보험재정이 통합되었 다. 그리고 정부는 법 제 62조의 규정에 의한 보수나 소득을 기준으로 하 는단일의 보험료부과기준을 마련했어야 했다. 또한 의보재정통합의 전제부분에서 언급한바와 같이 통합의 전제인 제반 법적 행정적 장치 를 마련했어야했다. (보험료부과관련 관계법조문별첨) 이는 분명히 정부의 직무상 위법행위로서 헌법 제 65조에 의거 탄핵대 상이다.

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